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如何了解各國實施MPOWER措施的情況？

自2008年起，世衞定期出版《全球煙草流行報告》，透過利用《公約》締約方的報告、世衞區域辦事處及世衞國家辦事處等收集而成的數據持續追蹤全球各國家落實MPOWER措施的情況，為各國推動控煙提供經驗及參考。

MPOWER措施推行15年以來獲得重大發展和應用。今年8月出版最新一期的《全球煙草流行報告》指出，截至2022年全球超過七成人口（超過56億人）受到至少一項到達最佳實施水平的MPOWER措施保護，當中巴西、土耳其、毛里裘斯及荷蘭實施的六項MPOWER措施均到達了最佳水平。

下列為世衞評定符合最佳水平的MPOWER措施的準則：

監測煙草使用與預防政策

各國須就成年人及青少年的煙草使用情況進行調查。被評定為到達最佳水平的調查必須於近期（五年內）完成、具全國代表性、具週期性（至少每五年一次）、並以學校及以家庭住戶為本收集青少年及成年人的數據。 

• 2022年，全球有74個國家達到最佳水平。在新冠肺炎疫情的影響下，很多國家未能順利完成調查工作，使得達到最佳水平的國家數目比2014年最高峰期（82個國家）下降了約9.8%。

保護人們免受煙草煙霧危害

透過頒布無煙法例保護公眾健康。被評定無煙法例到達最佳水平的國家必須已立法禁止於八類場所吸煙，包括醫療處所、教育處所、大學、政府處所、室內工作場所、提供食物的場所、提供飲品的場所及公共交通工具。

• 就國家數目而言，是最球第二多採納的控煙措施。已落實符合最佳水平的國家由2007年的10個大幅增長超過七倍至2022年的74個，覆蓋全球21億人口。
• 除了上述八類場所，報告指出一些國家已經採取比最佳水平更嚴格的措施，限制在戶外及私人場所的吸煙行為，例如88個國家（如匈牙利、愛爾蘭、泰國）禁止在機場吸煙及設置吸煙區、25個國家（如愛爾蘭、紐西蘭和英國）禁止在載在兒童的車輛內吸煙、60個國家（如芬蘭、墨西哥和泰國）禁止在有兒童在場的戶外範圍吸煙。

提供戒煙幫助

顧名思義，被評定符合提供最佳水平的煙草依賴治療的國家須令大眾取得尼古丁替代療法的藥物、提供戒煙輔導支援、資助上述藥物及戒煙輔導的費用，並設立全國性的免費戒煙熱線。

• 已落實符合最佳水平的國家由2007年的22個增長至2022年的32個，覆蓋全球28億人口，是各項措施中人口覆蓋率第三高的控煙措施。

警示煙草危害煙草

符合警示煙草危害的最佳煙草包裝警示標籤必須具備以下特點：警示的面積佔煙包正面和背面至少50%；展示在單個包裝及任何外包裝及標籤上；具體描述吸煙對健康的危害；使用大號字體、清晰、顯眼、易讀；有多於一套警示作定期輪替；包括圖像；及以該國的所有主要語言展示。

• 自2007年起，落實煙害圖像警示在全球取得最大進展，符合最佳水平的國家由2007年的9個增長10倍至2022年的103個，成為覆蓋人口及國家數量最多的措施。
• 規定煙包使用「全煙害警示包裝」的措施比世衞建議的最佳水平更為嚴謹，並完全杜絕了所有包裝上的宣傳元素。該措施禁止煙包顯示商標、顏色、品牌圖象及推廣信息，只能以特定顏色、位置及字型顯示品牌名稱及產品名稱，並必須展示煙害圖象警示。報告指出，截至2022年底，已有22個國家（如澳洲、新加坡、英國）包括立法採取「全煙害警示包裝」。

煙草廣告、促銷及贊助禁令

世衞釐定了共10種不同媒介的煙草廣告、促銷及贊助，包括四種直接廣告（電視電台；報章雜誌；戶外廣告牌；銷售點廣告）及六種間接廣告（郵寄或其他方式派發免費煙草產品；促銷折扣；品牌延伸宣傳；在影視作品中的植入式廣告；捐款及捐款的宣傳）。符合最佳煙草廣告、促銷及贊助禁令的國家必須禁止所有形式的廣告。

• 2022年已落實符合最佳水平的國家由2007年的8個增長至2022年的66個，覆蓋全球約20億人口。
• 有24個國家只禁止了九種形式的煙草廣告，距離到達最佳水平僅一步之遙。在這些國家當中，品牌延伸宣傳成為最多國家（8個）缺失的禁令，其次則為在煙草銷售點的廣告禁令（6個）。

提高煙草稅

增加煙草稅為單一最有效的控煙措施。在煙草稅達到最佳水平的國家中，煙草稅須佔煙草產品零售價格至少75%。此外，世衞亦評估及分析了各國捲煙可負擔性趨勢及不同的煙草稅制。

• 雖然已落實符合最佳煙稅水平的國家由2008年的23個增長至2022年的41個，但在煙草業的嚴重干預下，該措施卻是MPOWER控煙措施中被採納得最少的措施，僅覆蓋全球10億人口。
• 監測捲煙可負擔性為政府制定提高煙草稅的最佳時機提供指標。捲煙可負擔性即相對於消費者收入的捲煙價格。2012年至2022年期間，64個國家的捲煙變得更難以負擔、88個國家的捲煙可負擔性沒有明顯變化、25個國家的捲煙價格可負擔性有所上升。
• 由於消費者或會轉移選擇購買捲煙價格較低的替代品牌，實施從價消費稅（按煙草產品的價格徵收稅款）比實施從量消費稅（按購買數量徵收稅款）或混合消費稅對減少煙草使用有較差的效果。報告指出各國的煙草稅制有改善趨勢，依賴從價消費稅的國家由2008年的54個減少至2022年的34個。同時，使用從量消費稅或混合消費稅的國家分別從56個及48個增加至70個及64個。

 

香港實施最佳水平MPOWER措施的情況

香港早於1982年實施《吸煙(公眾衞生)條例》，有系統地推控煙工作，先後落實的控煙政策均符合MPOWER建議的控煙措施。在2023年出版的《全球煙草流行報告》中，世衞分析了除151個國家外，100個城市在P, O, W, E, R五個範疇的實施情況，香港於無煙法例（P）、提供戒煙支援（O）及警示煙草危害（W）三個範疇中的控煙措施達到最佳水平。

雖然報告未分析香港在實施監測煙草使用與預防政策（M）的情況，但香港政府約每兩至三年便會進行住戶統計及校本統計調查本港的成人及青少年的吸煙情況，符合世衞指出的最佳實施水平。

然而，在落實煙草廣告、促銷及贊助禁令（E）方面，香港因未有禁止在銷售點陳列煙草產品及品牌延伸而未能達到最佳水平。在增加煙草稅（R）方面，香港在過去20年中有16年凍結煙草稅，煙草稅額及零售價格大幅落後通脹，煙草產品變得越來越容易負擔。雖然已於2023年上調煙草稅，但現時煙草稅率佔價格的比例僅約64%，仍未合乎世衞建議的最佳水平(至少75%)。

 

MPOWER措施以外的控煙策略

世衞於2008年制定的MPOWER措施提供了一套全面的控煙路線圖，是引領控煙工作的重要框架，對全球控煙發展產生重大影響。除此之外，《世界衞生組織煙草控制框架公約》締約方還通過了一系列實施《公約》的準則及政策選項和建議。這些準則雖然沒有引用MPOWER措施，但《公約》第6、8、11、13、14及20條與MPOWER措施契合，《公約》更就煙草製品成分管制、煙草製品披露的規定、煙草製品非法貿易、保護環境、為煙草農業提供對經濟上切實可行的替代活動提供支持、防止煙草業及既得利益干預控煙政策等方面提供具體的建議。

與MPOWER措施對應的《公約》條款

隨着煙草業推出新形式的吸煙產品及新的營銷策略，各國需要為應對這些新挑戰而不斷調整和推出創新控煙方法，以加快減少吸煙率。《公約》締約方亦會定期召開締約方會議、檢討控煙領域遇到的新挑戰及提出應對方法。不少國家開始推動落實MPOWER措施以外、《公約》所建議及關注的控煙措施，例如另類吸煙產品禁令、煙草產品調味禁令、限制煙草產品中尼古丁含量的措施、針對煙草產品走私問題的解決方案（如設立煙草追蹤系統、展開打擊非法煙草貿易的跨國行動）及防止煙草業干預措施等等。此外，亦有一些控煙力度較高的已發展國家開始提倡「煙草終局」及「無煙世代」的概念。有別於持續、無了期地「控制」煙草禍害，這兩項目措施均以終結煙草流行為目標逐步淘汰煙草產品或吸煙行為。

就香港而言，香港2021年的吸煙率是9.5%，是全球吸煙率最低的地區之一。香港政府於2018年在《邁向2025香港非傳染病防控策略及行動計劃》中，定下於2025年或之前將吸煙率進一步降低至7.8%的目標，並於2023年展開「活力健康 無煙香港」控煙策略公眾諮詢，為到達該目標籌措計劃。為了最快儘快到達目標及為長遠結束煙草流行作準備，政府一方面應繼續加強MPOWER措施，另一方面亦應考慮落實超越MPOWER措施框架之外，更全面、更創新的控煙策略。

 

瀏覽更多相關資訊：

• 世界衞生組織MPOWER控煙政策（只提供英文版本）
• 世界衞生組織煙草控制框架公約（只提供簡體中文版本）
• 2023年世界衞生組織全球煙草流行報告執行概要（只提供簡體中文版本）