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控煙策略公眾諮詢：規劃無煙未來

香港自1982年起訂立《吸煙(公眾衞生)條例》（第371章），以循序漸進及多管齊下的方式推動控煙工作，減低煙草使用對個人健康、公共衞生、醫療系統及社會經濟的負面影響。2021年香港的吸煙率跌至有記錄以來最低的9.5%，但仍有超過58萬人每日吸煙，煙害衍生的問題仍然深刻地影響吸煙者及非吸煙者的健康。

香港政府於今年七月中旬以「活力健康 無煙香港」為題，展開公眾諮詢，以令香港吸煙率在2025年降至7.8%，並長遠達至無煙香港。諮詢文件列出「管供應、降需求」、「禁宣傳、減引誘」、「擴禁區、免煙害」及「重教育、助戒煙」四大策略，收集社會未來控煙方向的意見。請瀏覽http://tobacco-free.gov.hk了解更多。

本文就政府提出的四大策略，提出多項控煙措施的建議，並分析全球情況和探討在香港實踐的方向。

(1) 管供應、降需求

在管供應、降需求方面，諮詢文件收集公眾對提高煙草稅率、限制向指定年齡層人士出售及提供煙草產品、更有效打擊未完稅煙等措施的意見。

大幅增加煙草稅至世衞建議水平

香港現時主要品牌捲煙每包零售價為$78元、煙草稅額約為$50元，煙草稅佔煙價比例為約64%，仍未達世界衞生組織（世衞）建議的75%。雖然政府於本財政年度上調煙草稅約31%，但仍遠低於委員會建議的100%。

現時政府每次調整煙草稅均為單次措施，並須經過耗時及繁瑣的立法及行政程序才能正式予以通過，令煙草稅未能及時因應經濟環境或煙草商干預等因素調整，從而減弱煙草稅的作用。政府可設立更靈活的煙草稅制，避免煙草稅的成效因通脹、收入增長或煙草商透過操縱煙草定價而抵消；亦應將煙草稅收益用於控煙、推動戒煙或相關醫療服務，以加快減少吸煙人口。

全球不少地方的煙草稅政策均已達到世衞建議的水平，並訂立相關的措施以加強煙草稅效用和防止煙草業的操控，值得香港仿傚：

• 至少41個國家（例如澳洲、巴西、新西蘭及英國等）遵循世衞建議，將煙草煙草稅訂立於佔煙價最少75%或以上
• 至少33個國家（例如澳洲、加拿大、新西蘭及英國等）實施按特定機制自動增加稅率的機制
• 至少50個國家（例如丹麥、芬蘭、英國及土耳其等）設定最低煙價或煙稅的制度
• 至少43個國家（例如法國、冰島、愛爾蘭及菲律賓等）會將煙草稅收入用於控煙或醫療政策
• 至少有85個國家（例如加拿大、荷蘭、新加坡、泰國等）規定捲煙煙包及／或煙支上印上完稅印花或其他標記

煙草商經常誇大煙草稅對走私煙市場的影響，從而反對政府增加煙稅，然而世衞及不同國家的經驗均證明兩者並沒有直接關係，解決非法煙草貿易和提高煙草稅應被視為相輔相成的行動。為了確保持分者遵從煙草稅收制度，政府可實施追蹤監測系統、要求煙草產品加入完稅印花以作識別、要求煙草商保存相關記錄以便執法機關覆查等方法堵截非法貿易行為，並大幅提高執法的力度和速度，以收警惕之效。

提高合法購買煙草的年齡以達至「無煙世代」

煙草業内部文件指出「如果一個人在18歲時從未吸煙，他永不吸煙的可能性是三比一（即75%）。若到24歲時仍未開始吸煙，其後永不吸煙的可能性是二十比一（即95%）」，反映隨年齡的增長，從未吸煙者開始吸煙的可能性越來越低，提高限制購買或使用煙草的年齡是防止青少年開始吸煙的有效手段。縱觀全球，至少有個23個國家或地區把最低購買煙草年齡定於19歲或以上，例如斯里蘭卡（25歲或以上）、新加坡（21歲）、台灣（20歲）等。

無論任何年紀，吸煙都對身體有害。年齡並不應成為合理化吸煙行為的指標。為了逐步有序建立無煙下一代、防止煙草業誤導大眾在特定年齡後吸煙是安全或可被接受的行為，一些控煙政策先進、吸煙率已達低位的國家近年提出了長遠徹底消除煙害的「無煙世代」策略，即禁止向特定年份後出生的人銷售煙草產品，最終達至永久禁煙的政策。新西蘭已立法禁止向2009年1月1日或以後出生的人士售賣煙草產品，成為全球首個落實該措施的國家。馬來西亞現時亦正展開有關措施的立法程序。

香港應一方面及早提高合法購買煙草的年齡，另一方面著手研究在適時實施「無煙世代」政策，長遠令下一代終生脫離煙害。

禁止管有另類煙

另類吸煙產品近年在全球興起，煙草業透過提供新奇口味、設計精美的另類煙令青少年上癮，成為控煙工作的一大威脅。幸而香港於2022年起，禁止進口、推廣、製造、售賣及為商業目的而管有另類煙（包括電子煙、加熱煙草產品及草本煙），成為在防範另類煙流行方面最先進的地區之一。不過現行法例並未禁制非商業目的管有另類煙，亦沒有禁止使用另類煙，變相留有缺口助長走私市場發展。

根據《世界衞生組織煙草控制框架公約》，世界各地的政府應考慮規管，包括按情況需要而規管或禁止製造、進口、分發、展示、售賣及使用另類煙，以更全面保障人類健康。因此，香港應考慮進一步禁止為任何目的而管有另類煙，並提高違反法例的罰則，以堵截另類煙在本港流通及使用，為長遠控煙發展清除威脅。

(2) 禁宣傳、減引誘

在禁宣傳、減引誘方面，諮詢文件建議規管煙草產品所含的添加劑成分、要求煙草產品採用全煙害警示包裝，以及減低煙草產品在零售點的曝光機會。香港自1988年起已經逐步禁止煙草產品廣告、促銷和贊助，但有關禁令的成效被煙草業以迂迴間接的方式破壞，最常見的包括研發新的煙草產品配方、巧妙設計及展示產品的伎倆。

禁止調味煙草產品

大多數的吸煙產品在製造過程中都添加了調味劑。「調味劑」泛指被用作在煙草產品中添加氣味或味道、天然或人工合成的添加劑。這些調味包括但不限於水果、糖果、薄荷及香料等。加入調味劑能降低煙草的刺激性或增加口感，令青少年減低對吸煙的戒心，更輕易嘗試吸煙和上癮。事實上，任何添加劑都不能降低吸煙的風險，更有不同的研究指出調味劑混合煙草燃燒後會產生新的有毒物。

現時不少國家已採取不同措施限制煙草調味，惟煙草業亦會利用不同手段規避相關法規，例如不斷研究新的煙草口味或其他讓使用者自行添加調味的配件等。政府在實施調味禁令時，可考慮全面覆蓋所有用於在煙草產品的任何味道、添加劑，以及為煙草產品添加任何味道的配件產品，如調味濾嘴、捲煙紙、調味膠囊（包括「爆珠」捲煙）等。同時，描述煙草產品口味的語言亦須禁止，例如禁止使用「北極冰涼味」、「熱情仲夏味」等具有聯想及主觀性的文字吸引消費。全球至少40個國家和地區（例如澳洲、加拿大、歐盟國家、英國及美國等）制定或準備制定規管調味煙的政策。

限制尼古丁含量以減少煙草上癮性

長久以來，煙草業耗費大量資源，通過修改物理設計和化學成分令煙草更容易上癮及維持其成癮性。世衞煙草製品管制研究小組就極低尼古丁含量捲煙(Very Low Nicotine Content Cigarette, VLNCC )對減低煙草成癮的可行性發佈諮詢説明報告，指出若每克捲煙的尼古丁含量降低至0.4毫克，不會顯著增加煙癮或導致使用者加大吸煙量。VLNCC同樣含有煙草，並非減害或戒煙產品，但透過大幅度限制和統一市場上所有煙草產品的尼古丁含量能減少使用者吸入尼古丁，減少對尼古丁的依賴和吸煙量，從而有助吸煙人士脫離煙草控制。

實施全煙害警示包裝

在煙草產品設計和展示方面，多個國家已經要求煙包採用「全煙害警示包裝」，即規定所有煙草產品的品牌名稱及產品信息只能以特定顏色、在指定位置、以指定字型顯示，並必須展示大面積的煙害圖象警示及健康忠告，任何品牌商標、顏色、品牌圖象及推廣信息都不能在煙包上顯示。統一的包裝能消除宣傳元素及不同煙草產品的品牌效應，從而減低煙草產品的吸引力。

全球至少38個國家（例如澳洲、加拿大、新西蘭及泰國等）已經實施或準備立法實施全煙害警示包裝。加拿大更規定煙包必須加入戒煙資訊卡及在每枝捲煙上印上健康忠告，以加強吸煙害處的警告及鼓勵戒煙。香港亦應一併考慮實施以上各項加強煙害警示的措施，同時，亦應制定多一套的煙害圖象警示（現時只有一套12款）作輪替使用，以防警示因長期使用而失去警嚇作用。

禁止展示煙草產品

消除宣傳元素的規定亦可擴展應用至零售點的煙草產品展示上。政府應考慮禁止在銷售點（包括零售點和攤販）展示煙草產品。售賣煙草產品時，只允許列出不含任何促銷因素的價格文本清單，以防止煙草商利用設計精美的陳列箱宣傳煙草產品。現已最少有36個國家及地區（例如芬蘭、澳門、新加坡及泰國等）禁止在銷售點展示煙草產品。

(3) 擴禁區、免煙害

在禁宣傳、減引誘方面，諮詢文件收集公眾對禁煙區涵蓋的公共地方及有關違例吸煙的罰則的意見。

進一步擴大禁煙區至絕大多數公共地方

煙草業經常提倡設立吸煙區以解決二手煙的問題，藉以合理化吸煙行為及塑造合法吸煙空間。然而，由於二、三手煙會四處傳播及殘留，只有建立百分百無煙環境才能消除二、三手煙的禍害，允許任何類型的吸煙區的措施並不能有效解決被動吸煙的情況，亦不是實踐無煙環境的有效措施。

香港於2007年一舉將所有食肆的室內地方、室內工作間及多個公眾場所訂明為禁煙區，並於2009年起陸續將多個封閉或露天的公共運輸設施列入禁煙範圍，惟近10多年來擴大禁煙區的進展緩慢。政府可考慮優先將人流集中及難以避開二手煙的室外公共地方劃為吸煙區（例如公共交通候車區、行人天橋等），並逐步將更多公共地方納入吸煙範圍，以將在公眾場所接觸二、三手煙的風險減至最低。

綜觀全球，有74國家制定了符合世衞標準的最佳無煙環境政策，即把八類場所（醫療保健設施、教育設施、大學、政府設施、室内辦公室及工作場所、食肆、咖啡館及酒吧、以及公共交通）列為禁煙區。越來越多國家和地方將更多私人、公共、室外場所納入禁煙區，例如載有兒童的私家車（澳洲）、公共交通候車區（澳門）、大廈外的出入口範圍（泰國）、特定街道（新加坡）等。

公眾宣傳及教育能加強大眾（尤其無煙場所管理者）對禁煙區規定的認識，例如禁煙範圍和罰則等；而明確及迅速的監測和執法則可促使大眾更加自律，長遠能減少執法成本。另外，政府亦應將違例吸煙的定額罰提高至具阻嚇作用的水平。

(4) 重教育、助戒煙

在重教育、助戒煙方面，諮詢文件建議加強戒煙服務、加強基層醫療人員戒煙培訓、及以流動應用程式協助戒煙等。

實踐無煙教育及提升戒煙服務的討論及方向

在香港，衞生處設有綜合戒煙熱線（1833 183）提供戒煙資訊，亦有其他非政府機構為吸煙者提供戒煙服務。為了進一步推動戒煙，政府應以戒煙者為本，從多方面提升戒煙服務質素。例如：

• 提高戒煙服務的可及性：加強普及本港戒煙服務的信息、增加戒煙服務的地點（如利用地區康健中心／站的網絡）、提供更有彈性的服務時間、簡化登記戒煙服務或領取戒煙藥物的流程；
• 加強戒煙服務提供者及戒煙者間的溝通和關係：將戒煙培訓納入所有基層醫療人員的持續培訓課程，以提高其戒煙輔導能力，包括主動詢問及介入技巧、根據戒煙者的狀況建議合適療程的能力等；
• 利用通訊科技協助戒煙：以流動應用程式或即時通訊軟件提供雙向溝通和追蹤戒煙進度，以及推廣最新及個人化的戒煙服務及信息；及
• 加以利用醫療記錄系統：為醫療人員紀錄吸煙狀況提供適切的設備或儀器，以及訂立標準流程。將有關數據納入所有現有醫療記錄和衛生服務系統，以便提供更貼身的戒煙服務，及有利改進整體戒煙服務的分析和研究。

在無煙教育方面，政府統計處的數據顯示香港青少年的吸煙率一直處於低位（2021年為1.2%），反映無煙教育的成效。由於下一代對控煙的了解及支持對長遠加強控煙政策，甚或完全消除煙草禍害至關重要，政府應以達致無煙香港為目標加強教育，不僅要持續強化學生拒絕吸煙的態度，更要建立拒絕煙草業及煙草銷售的態度，建議包括：

• 將煙害教育列為恆常課程，以定期及持續的模式鞏固青少年的無煙知識及拒絕吸煙的態度；及
• 擴展課程内容：覆蓋煙害、戒煙及控煙框架等知識，讓青少年認識使用不同吸煙產品的風險、掌握幫助吸煙習慣的親友戒煙的技巧、以及加深對控煙的理解等。

訂立全面規劃，邁向無煙香港

《世界衞生組織煙草控制框架公約》適用於香港，而香港一直以來亦遵從世界衞生組織提出的MPOWER控煙措施，即透過監測煙草使用（M）；劃設禁煙區（P）；提供戒煙支援（O）；規管煙草包裝（W）；禁止煙草產品的宣傳、推廣及贊助（E）；及增加煙草稅（R）等策略推行控煙工作，降低吸煙人口。然而，政府上一次大規模革新控煙政策已追溯至約20年前。在過去10多年間，控煙法例只是經過個別或單次性的修訂。在吸煙產品日新月異的挑戰、社會環境及煙草商營銷手段變化下，控煙政策必須與時並進才能抵擋吸煙風氣捲土重來。

是次公眾諮詢圍繞四大策略而提出的控煙措施中，各有以煙草產品、使用者、及以市場供應為中心的政策。一些建議已有法律基礎及強大民意支持（如大幅擴大禁煙區至更多公共場所）、有些建議是因應香港情況而加強的措施（如進一步禁止管有另類煙）、亦有些是將在香港首次落實但在其他地方已證實行之有效的創新政策（如禁止煙草調味、加強全煙害警示包裝等）。政府可藉是次公眾諮詢凝聚社會共識，一舉制定全盤控煙計劃，令各項控煙政策在互相配合下發揮最大功效。同時，政府亦應時刻保持與大眾溝通，慎防煙草業相關組織及既得利益者製造輿論誤導市民，阻撓控煙工作的推展。

隨著國際間對煙草終局（即全面淘汰所有吸煙產品）的討論日益增加，香港亦應思考邁向煙草終局的計劃，訂下明確目標，並採取更積極的態度探討落實各種更進取的控煙措施的可行性，以儘早實現無煙香港願景。